Endettement des collectivités : état des lieux et marges de manœuvre

Un endettement contenu malgré la crise Covid

Face à la crise sanitaire, une hausse de l’endettement à relativiser

Si l’endettement des collectivités locales a augmenté significativement entre 2019 et 2021 (+5%), c’est principalement pour faire face à la situation exceptionnelle de la crise sanitaire liée au Covid. Les régions ont assumé les deux tiers du surplus (4,9 Md€ sur les 7,6 Md€ supplémentaires), suivies des EPCI alors que les départements et les communes ont vu leur encours de dette stagner.

Si l’on considère les Administrations publiques locales (APUL), spectre plus large que les collectivités, le poids de leur dette dans le PIB est resté stable sur la période 2014-2019, oscillant entre 8,7% et 9%. L’indicateur n’a crû qu’en 2020, passant à 10%, sous l’effet conjugué de l’augmentation de l’endettement et du recul du PIB. Son niveau demeure stable en 2021 à 9,9%.

Le taux d’endettement (encours de dette rapporté aux recettes de fonctionnement) a reculé passant de 75,3% en 2016 à 71,7% en 2019 avant de remonter à 75,4% en 2020 et de reculer de nouveau en 2021 à 73%. La progression est forte pour les régions et se prolonge en 2021 mais elle est contenue pour les autres niveaux de collectivités et circonscrite à l’année 2020. En effet, le taux d’endettement moyen observé recule en 2021 pour les communes (-3 points), EPCI (-1 point) et départements (-4 points).

Une dégradation « mécanique » du délai de désendettement déjà effacée

Le délai de désendettement, soit l’encours de dette rapporté à l’épargne brute, constitue un indicateur synthétique de la situation financière d’une collectivité. Il exprime le nombre d’années théorique nécessaires à la collectivité pour rembourser sa dette si elle y consacrait la totalité de son épargne brute.

En 2020, l’encours de dette a augmenté pour faire face à la crise Covid. Parallèlement, les recettes comme les dépenses de fonctionnement des collectivités ont été bouleversées, faisant reculer l’épargne brute. Le délai de désendettement s’est donc globalement détérioré pour tous les niveaux de collectivités, passant de 4,3 à 5 ans. Les régions qui sont venues en aide au tissu économique local ont été plus fortement impactées (+1,7 an).

La dégradation globale du délai de désendettement en 2020 apparaît comme conjoncturelle et non comme un déséquilibre structurel sur plus longue période. En 2021, le délai de désendettement a retrouvé son niveau de 2019 à 4,3 ans. Il s’est même très nettement réduit pour les départements (-1,3 an) pour atteindre 2,8 ans.

D’après l’échelle d’évaluation indicative ci-dessous, les collectivités sont donc essentiellement en situation favorable ou très favorable.

Évolution du délai de désendettement des collectivités locales

Source : OGFL

L’évolution de ces indicateurs témoigne clairement d’une gestion financière rigoureuse des collectivités ces dernières années et la forte maîtrise de l’endettement.

Des conditions d’emprunt encore favorables mais de nouvelles contraintes émergent

Des taux d’intérêt historiquement bas

Les collectivités bénéficient depuis plusieurs années de conditions de financement très favorables avec des taux d’intérêt faibles leur permettant de s’endetter à moindre coût pour financer leurs investissements.

D’après Finance active, le taux d’intérêt auquel les collectivités ont emprunté en 2021 s’établit en moyenne à 0,62%, en légère hausse de moins d’1/10ème de point par rapport à 2020 (0,56%). Ce taux reste très avantageux, grâce aux niveaux bas observés sur les taux longs et sur les emprunts à taux fixe.

Dans la période d’inflation actuelle (+5,2% sur un an à fin mai selon l’INSEE), ceci correspond donc à un niveau de taux d’intérêt réel très largement négatif : dans ce contexte financier propice, l’usage de la dette s’avère un levier efficace pour financer des investissements de long terme.

Évolution du taux moyen de nouveaux crédits bancaires à long terme à taux fixe

Source : Finance Active - Observatoire de la dette des collectivités locales

Le taux d’usure : un risque de blocage à éviter

La problématique émergente du faible taux d’usure est un risque qui pourrait réduire l’offre de financement bancaire aux collectivités. Dans un contexte où l’inflation progresse rapidement, il arrive que le taux effectif global (TEG), d’un crédit proposé par une banque dépasse le taux d’usure fixé en fin de trimestre pour le trimestre suivant. Ce taux d’usure correspond au plafond au-delà duquel une banque ne peut proposer de prêt.

Par exemple, pour le 2^ème trimestre, le taux d’usure pour une collectivité s’établit 1,76% pour un taux fixe et 1,53% pour un taux variable. Or, sur ce trimestre, les taux de crédit ont fortement augmenté, a fortiori les taux longs. Il en résulte que le TEG théorique dépasse le taux d’usure ce qui amène les banques à limiter l’offre de crédits long terme à taux fixe.

Certaines collectivités peuvent donc être amenées à accepter des prêts à taux variable, donc plus faible, voire dans certains cas, des prêts structurés. Les grandes collectivités peuvent cependant se tourner vers le marché obligataire. La prochaine actualisation du taux d’usure aura lieu le 1^er juillet.

Vers une remontée progressive des taux d’intérêt

Pour lutter contre l’inflation, la BCE a annoncé un relèvement de ses taux directeurs de 25 points de base en juillet suivi d’une nouvelle hausse en septembre. Les taux n’avaient pas augmenté depuis mai 2011. Ces progressions devraient être répercutées par les banques dans leurs offres de crédit. Toutefois, même avec une remontée de 25 points de base les taux devraient demeurer faibles. Pour mémoire, le taux moyen auquel les collectivités empruntaient en 2017 s’élevait à 2,37%, un niveau 4 fois supérieur au niveau observé en 2021. Par ailleurs, si l’on projette des niveaux d’inflation encore relativement élevés à moyen terme, des taux même en légère progression équivalent à des taux réels négatifs.

En conclusion

Les finances locales ont bien résisté à la crise Covid même si celle-ci a conduit à un surcroît d’endettement pour certaines collectivités. Leur gestion rigoureuse leur permet d’afficher des ratios d’endettement très satisfaisants. La dette utilisée à bon escient pour équiper les territoires ou entretenir un patrimoine demeure une ressource incontournable. Les conditions d’emprunt actuelles, très favorables, doivent conduire les collectivités à mobiliser ce levier, d’autant que des contraintes apparaissent et qu’une possible remontée des taux est envisagée.