Quatre ans après, quels enseignements tirer du ZAN ?

Adoptée le 22 août 2021, la loi Climat et Résilience a inscrit dans le droit français un objectif inédit : atteindre le zéro artificialisation nette (ZAN) des sols à l’horizon 2050, avec une première étape consistant à réduire de moitié la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) entre 2021 et 2031 par rapport à la décennie précédente. Dès son adoption, de nombreux élus locaux ont dénoncé une approche trop uniforme et pénalisante pour les territoires ruraux.

Depuis, le ZAN a connu une succession de réformes, assouplissements et tentatives de remise en cause qui ont rendu son cadre juridique particulièrement instable :

• La loi du 20 juillet 2023 dite « ZAN » a introduit plusieurs assouplissements dont la garantie rurale et l’exclusion partielle de certains grands projets nationaux du calcul local ;
• Une proposition de loi dite TRACE (Trajectoire de Réduction de l’Artificialisation Concertée avec les Élus) a été adoptée en 2025 au Sénat ;
• Des amendements d’assouplissement ont été adoptés lors de l’examen de la loi de simplification de la vie économique censurés depuis par le Conseil constitutionnel.

Au-delà des controverses et des débats légitimes, comment les territoires se sont-ils approprié cet objectif ? Quels effets produit-il concrètement sur les politiques d’aménagement et sur la mobilisation du foncier ? Les enseignements croisés de la mission d’évaluation menée par l’Inspection générale des finances (IGF) et l’Inspection générale de l’environnement et du développement durable (IGEDD), ainsi que du Baromètre du foncier économique 2026 réalisé par Intercommunalités de France, la Banque des Territoires et le Cerema, permettent de dresser un premier bilan.

La mission de l’IGF et de l’IGEDD vient rappeler qu’une première tendance à la baisse de consommation des ENAF s’observe à l’échelle nationale depuis 2015 (avec une stabilisation à 20 000 ha/an, contre 30 000/an en 2010).

Si historiquement, le développement urbain reposait sur l’extension de nouvelle zone à urbaniser, le modèle actuel tend au renouvellement urbain, c’est-à-dire à la réutilisation ou la densification d’espaces déjà urbanisés, la trajectoire de sobriété foncière implique d’atteindre, à terme, 100 % de production bâtie sur du foncier déjà urbanisé. La satisfaction des besoins en logements, en équipements et en activités économiques passe donc par une intensification du renouvellement urbain et l’exploitation des différents gisements fonciers existants, y compris dans les territoires péri-urbains et ruraux où le rythme d’artificialisation des sols demeure supérieur à l’augmentation de la population.

Le ZAN agit ainsi comme un accélérateur d’une évolution déjà engagée : produire davantage de valeur économique sur des espaces plus limités. Selon le baromètre, 67 % des intercommunalités considèrent désormais cette trajectoire comme une opportunité pour faire évoluer les pratiques d’aménagement et renforcer la planification territoriale.

Il convient toutefois d’accroître fortement l’« efficacité de la construction [1]», qui pourrait se définir comme la quantité de surface de plancher produite sur une unité de foncier déjà artificialisée ou consommée. Ainsi, un hectare consommé permet de construire 2435m2 de bâti en 2022 contre 1950m2 en 2011, soit une augmentation de 30%. Toujours selon l’IGEDD, si la trajectoire de sobriété foncière est respectée sans accélération du rythme de densification et de renouvellement du foncier, il pourrait y avoir une réduction de l’activité de la construction.

[1] Définition du CEREMA

Alors que les demandes d’implantation ou d’extension économiques se maintiennent malgré la conjoncture actuelle, les intercommunalités alertent sur les difficultés croissantes à concrétiser ces projets. Désormais, 81 % des intercommunalités déclarent avoir déjà refusé des implantations faute de foncier économique disponible, contre 67 % en 2022. Cette pénurie est davantage marquée dans les espaces urbains et péri-urbains où d’autres usages du foncier font concurrence aux entreprises. Cette progression rapide illustre une raréfaction du foncier immédiatement mobilisable : terrains aménagés, viabilisés et juridiquement sécurisés

Si le ZAN a un impact limité sur les recettes des collectivités, il entraîne en revanche des dépenses supplémentaires importantes liées aux opérations de renouvellement urbain, qui sont très souvent déficitaires.  La mission IGF- IGEDD estime que le surcoût du renouvellement urbain pourrait atteindre jusqu’à 3,4 milliards d’euros par an à l’horizon 2031 si aucune évolution des pratiques n’intervient.  Même dans un scénario reposant sur une densification accrue des opérations, ce coût resterait proche de 800 millions d’euros par an.

Face à cette situation, plusieurs leviers se dégagent selon la mission :

• La requalification des friches : 80% des intercommunalités ont engagé ou envisagent des démarches de reconversion, principalement pour accueillir de nouvelles activités économiques.
• La densification des espaces déjà urbanisés : pour l’IGF et l’IGEDD, il s’agit du principal levier permettant de réduire les coûts de la sobriété foncière tout en maintenant la capacité d’accueil des territoires. La densification apparaît ainsi non seulement comme un impératif environnemental, mais aussi comme une nécessité économique.
• La mise en mesures fiscales et budgétaires visant à garantir l’équilibre économique de l’évolution du modèle d’aménagement induit par le ZAN : fonds de soutien à la sobriété foncière, généralisation à l’ensemble du territoire de la taxe sur les friches commerciales, etc…