Nouvelle loi européenne pour l’innovation

L’Europe dispose d’une richesse considérable en matière de recherche, de talents et de créativité de niveau mondial. Cependant, les innovateurs sont confrontés à des règles différentes d’un pays de l’UE à l’autre, ont souvent du mal à attirer des financements et à trouver leurs premiers clients (phénomènes appelés « pre-commercialisation gap » puis « scaling gap »). En conséquence, les idées développées en Europe peinent souvent à être transformées en produits commercialisés et en entreprises capables de changer d’échelle.

L’acte européen pour l’innovation souhaite donc pallier ces difficultés, et cela via deux grands leviers : les marchés publics de R&D et la propriété intellectuelle. Les sandboxes, initialement envisagées dans le règlement, ont finalement été sorties de l’Innovation Act et placées dans une recommandation séparée.

Aujourd’hui, une grande partie des achats publics de R&D, notamment le pre-commercial procurement (marchés publics précommerciaux), échappe au cadre harmonisé des directives sur les marchés publics. Il en résulte des règles différentes selon les États, de l’incertitude juridique et peu d’achats transfrontaliers communs.

La Commission propose donc une procédure européenne harmonisée pour les marchés publics de R&D, y compris les achats précommerciaux et les achats conjoints/transfrontaliers. Le nouveau cadre s’appliquerait à partir d’un seuil de 216 000 €.

L’idée est de faire de la commande publique un premier marché pour les innovations européennes. La Commission rappelle que l’UE ne consacre actuellement qu’environ 0,6 % de ses achats publics à des activités de R&D, contre 3,5 % aux États-Unis et 5 % en Corée du Sud. Elle estime qu’un passage à 3 % représenterait une hausse des achats publics de R&D de 17,28 Md€ à 86,4 Md€. Il ne s’agit toutefois ni d’un objectif contraignant ni d’un montant prévu par le règlement, mais d’une estimation illustrative de la Commission. L’obligation initialement envisagée d’augmenter les dépenses d’achat d’innovation a justement été supprimée.

La loi vise à faciliter l’accès des PME, start-ups et scale-ups innovantes aux marchés publics de R&D en réduisant les exigences administratives, financières et juridiques susceptibles de les écarter. Les acheteurs publics devront privilégier l’appréciation des capacités réelles des opérateurs plutôt que leur forme juridique ou leur historique financier : ils ne pourront pas imposer une forme juridique particulière, y compris aux groupements, et devront pouvoir tenir compte d’autres éléments que le chiffre d’affaires, comme les investissements en capital-risque ou les actifs de propriété intellectuelle.

Les exigences en matière de garanties financières sont également encadrées : la garantie de soumission ne pourra normalement pas dépasser 2 % de la valeur du contrat, aucune garantie d’exécution ou de retenue ne pourra être exigée pour les marchés de moins de 500 000 €, et les garanties devront être réduites de 50 % pour les PME, start-ups et scale-ups innovantes.

Le texte favorise aussi les groupements et le recours aux capacités d’autres entités, permettant de combiner des compétences techniques, professionnelles ou financières.

La sous-traitance reste autorisée, mais ne peut porter sur l’intégralité du marché, et certaines tâches critiques pourront devoir être réalisées directement par le titulaire principal ou par le membre du groupement disposant des compétences correspondantes.

Enfin, l’attribution du marché devra davantage valoriser la qualité et l’innovation : la qualité devra représenter au moins 50 % de la pondération, dont au moins 15 % au titre de critères liés à l’innovation.

Le règlement contient également une dimension de préférence européenne, répondant à l’effort d’autonomie stratégique mené par la Commission européenne depuis quelques mois.

En principe, les marchés de R&D concernés seraient ouverts aux entreprises de l’UE ainsi qu’aux opérateurs des pays tiers bénéficiant des engagements internationaux pertinents de l’Union. Dans certains cas, notamment pour des motifs de sécurité ou de sûreté, l’accès pourrait être limité à des opérateurs européens non contrôlés par un pays tiers. Des possibilités d’ouverture sont toutefois prévues lorsque l’offre européenne disponible est insuffisante ou entraînerait des coûts disproportionnés (un différentiel de 20 %).

Pour les entreprises européennes de technologies stratégiques, l’objectif est donc de faire de la commande publique de R&D un instrument de souveraineté industrielle et technologique.

C’est le deuxième pilier majeur de cette loi. La Commission constate que les entreprises européennes disposant de brevets ou d’autres actifs immatériels peinent à s’en servir pour obtenir des financements. Elle estime le déficit de financement des entreprises innovantes à jusqu’à 18 Md€ par an (phénomène appelé « asset-light »).

Elle propose donc de confier trois nouvelles fonctions à l’Office de l’Union européenne pour la propriété intellectuelle :

• un centre de compétence européen sur le financement adossé à la PI ;
• un cadre européen commun et volontaire de valorisation de la propriété intellectuelle ;
• une marketplace numérique européenne de la PI, permettant de mettre en relation les détenteurs de PI, les investisseurs, les acheteurs et les licenciés potentiels.

L’objectif est de faciliter la valorisation, la cession, la mise sous licence, la levée de financements, etc., pour les entreprises ayant développé un procédé, un brevet ou une technologie.

Dans les marchés publics de R&D, l’entreprise qui développe une innovation resterait, en principe, propriétaire des droits de propriété intellectuelle associés. Elle pourrait ainsi réutiliser et commercialiser cette innovation auprès d’autres clients. L’acheteur public disposerait néanmoins des droits nécessaires pour utiliser les résultats issus du marché.

Cette loi européenne pour l’innovation ne crée pas de nouveaux fonds européens d’aide aux entreprises ; les financements continueraient à venir d’Horizon Europe, InvestEU, Digital Europe, Innovation Fund, etc.

Résumé des principaux chiffres :

Le soutien proposé est surtout réglementaire, commercial et financier indirect : accès facilité aux marchés publics de R&D, garanties réduites de 50 % pour les PME/start-ups/scale-ups, critères de sélection plus favorables à l’innovation, maintien de la propriété de la PI au bénéfice de l’entreprise qui la développe, accès à une marketplace européenne de PI, possibilité de tester des innovations dans les sandboxes… Il s’agit donc davantage d’un cadre facilitant (enabling framework) que d’un programme de subventions.

Le deuxième texte mentionne néanmoins que les participants aux « bacs à sable » pourront bénéficier, selon les dispositifs mis en place par les États, de conseils réglementaires, de formations, d’actions de sensibilisation et, si cela est approprié, de financements. Mais aucun montant ni mécanisme européen de financement n’est mentionné ou créé par la recommandation.

Le terme « bac à sable » fait référence à un espace délimité dans lequel une entreprise peut expérimenter une innovation, en conditions réelles, dans un environnement contrôlé, avec l’autorité réglementaire à ses côtés.

La définition proposée est précisément : « un cadre structuré permettant aux participants d’expérimenter des solutions innovantes pendant une durée limitée, dans un environnement contrôlé, sous la supervision d’une ou plusieurs autorités compétentes, afin de produire un apprentissage réglementaire fondé sur des preuves ».

Par exemple, une entreprise de travaux publics souhaite développer un nouveau matériau routier bas carbone à partir de matériaux recyclés. Cependant, certaines règles existantes, conçues pour des matériaux traditionnels, rendent difficile son développement. Un « bac à sable » pourrait permettre à l’entreprise de candidater, d’obtenir les autorisations nécessaires à l’expérimentation, de tester le matériau sur un périmètre défini (sous la supervision de l’autorité concernée), de collecter les données issues de cette expérimentation, d’en faire un bilan et, éventuellement, d’adapter la réglementation à la lumière de cette expérience si celle-ci est concluante.

Cela peut donc être particulièrement intéressant pour des innovations dans les matériaux, la construction, la mobilité, l’environnement, l’énergie, le numérique ou les infrastructures.

Attention, un « bac à sable » ne constitue pas une exemption permanente à la réglementation. Les expérimentations doivent rester encadrées et les risques pour la santé, la sécurité, l’environnement, les consommateurs, les droits fondamentaux et la concurrence doivent être évalués et maîtrisés.

Une dérogation à une règle existante n’est possible que si elle est explicitement prévue, définie et justifiée. Autrement dit, un « bac à sable » ne donne pas à une administration le pouvoir d’écarter librement le droit européen pour permettre une expérimentation.

L’autorité devrait définir en amont ce qui est testé, pendant combien de temps, sur quel territoire, avec quels participants, quels risques et quelles mesures de sécurité, quelles règles sont éventuellement aménagées, qui est responsable en cas de dommage, comment sont traitées la PI et les données, comment les résultats seront évalués et comment il sera mis fin au dispositif.

L’accès doit normalement être transparent et non discriminatoire. Cependant, le texte permet aux États, sous certaines conditions, de donner la priorité aux PME, start-ups innovantes et scale-ups innovantes européennes, voire de réserver certains dispositifs à des acteurs européens ou d’exiger que certaines activités de R&D soient réalisées dans l’UE.

La recommandation met également en avant les « bacs à sable réglementaires transfrontaliers ». Plusieurs États pourraient créer ensemble un « bac à sable » afin qu’une entreprise puisse expérimenter son innovation à plus grande échelle dans plusieurs pays, en coordination avec les autorités concernées. Cela vise directement à éviter qu’une entreprise doive refaire une expérimentation différente dans chaque État membre.

Enfin, à la sortie, l’entreprise pourrait demander un « rapport de sortie » retraçant l’expérimentation et ses résultats. L’objectif est que ce document puisse ensuite accélérer l’évaluation de conformité, la normalisation ou l’autorisation nationale de mise sur le marché.