L’investissement dans les infrastructures, un levier d’action au service du redressement du pays

L’ensemble des rapports consacrés à la transition écologique – les rapports Pisani-Ferry, du Conseil d’orientation des infrastructures, d’I4CE, de Carbone 4 – démontre que celle-ci suppose d’importants investissements additionnels dans les infrastructures, de l’ordre de 20 à 30 milliards d’euros par an.

Le Conseil d’orientation des infrastructures évoque même un « mur d’investissements ». Ces montants d’investissement sont comparables à ceux réalisés dans la période de reconstruction qui a suivi la Seconde Guerre mondiale.

Nous vivons une période de transformation écologique qui s’apparente, en réalité, à un changement de modèle économique et à une nouvelle révolution industrielle qui justifient un effort d’investissement et d’innovation sans précédent. Celui-ci ne peut plus être différé, non seulement parce qu’il conditionne notre avenir commun et la compétitivité de notre économie, mais aussi parce que les coûts associés à l’inaction publique d’aujourd’hui se traduiraient par des conséquences d’une exceptionnelle gravité dont nous serions comptables devant les générations à venir.

Il est aujourd’hui clairement établi que la réduction des émissions de gaz à effet de serre constitue un objectif absolument prioritaire. L’usage des infrastructures représentant 50 % de ces émissions, personne ne peut sérieusement envisager de les baisser sans une profonde évolution de la politique d’investissement public. Force est de constater qu’il n’y aura pas de développement de l’énergie décarbonée sans investissement dans le parc de centrales nucléaires et les énergies renouvelables, pas d’essor de la voiture électrique sans déploiement à grande échelle de bornes de recharge, ni de développement des mobilités décarbonées sans nouveaux investissements dans nos équipements ferroviaires, routiers et urbains.

Si le secteur des Travaux Publics peut apporter une contribution essentielle à la transformation écologique, et en particulier à la lutte contre le réchauffement, il peut aussi favoriser l’émergence de solutions nécessaires à l’adaptation au changement climatique. Celui-ci se manifeste déjà dans des phénomènes extrêmes qui menacent les biens et les personnes sur nos territoires et fragilisent notre résilience collective. A minima, le besoin d’investissement sur le seul enjeu de l’adaptation au changement climatique des infrastructures est estimé à 4,5 milliards d’euros par an. Il est urgent d’agir si nous ne voulons pas être dépassés par le cours des événements et exposés à des préjudices que nous ne saurions assumer.

J’ajoute que la profession des Travaux Publics, consciente de pouvoir jouer un rôle essentiel dans la mise en œuvre de la transformation écologique, se veut exemplaire et met en action sa propre politique de décarbonation. Elle s’est lancée, il y a plusieurs années, dans une démarche volontaire de réduction des émissions de gaz à effet de serre en adaptant ses modes de conception et de construction des ouvrages, les chantiers de Travaux Publics représentant aujourd’hui 3,5 % des émissions de gaz à effet de serre de la France.

Les efforts portent principalement sur le choix des matériaux qui correspondent à près de 60 % de l’empreinte carbone du secteur. La profession a même développé un éco-comparateur, SEVE-TP, que les pouvoirs publics se sont engagés à « labelliser », afin de promouvoir des solutions techniques plus performantes sur le plan environnemental.

Un effort spécifique doit être également réalisé en matière d’énergie. Il ne suffit pas de supprimer l’avantage fiscal du gazole non routier (GNR) – la FNTP ayant obtenu que cette suppression se fasse de manière progressive et linéaire – pour réduire le niveau des émissions de gaz à effet de serre car il n’existe pas de moyens de substitution au GNR. À notre demande, le Gouvernement a annoncé la création d’une filière française de biocarburants et s’est engagé à examiner les possibilités d’accroissement de l’offre disponible pour en réserver une part significative à notre secteur. La profession des Travaux Publics attend le lancement à très court terme d’études et de travaux pour garantir la mise en œuvre effective de ces engagements.

La transformation écologique et la nécessité d’évoluer vers une économie moins carbonée ne résument pas, loin de là, les priorités et les urgences auxquelles notre pays est confronté.

La question territoriale se pose aussi avec une rare acuité et nous confronte à des défis d’une gravité et d’une ampleur inédites. Jamais les déséquilibres territoriaux n’ont été aussi grands dans notre pays et un nombre croissant de communes et de départements, délaissés au profit des grandes métropoles dynamiques, éprouvent un véritable sentiment d’abandon et se sentent coupés du monde.

Les causes en sont profondes et anciennes. L’on a cru, à tort, que les grands pôles urbains allaient entraîner, dans leur sillage, l’ensemble de l’économie et que leur dynamique propre permettrait de financer et d’organiser des transferts au bénéfice des régions les plus périphériques. Ce scénario vertueux ne s’est pas concrétisé, loin de là, et les fractures se sont accrues, comme jamais, entre les territoires.

Notre pays est désormais coupé en deux et certaines régions s’enferment dans une spirale négative, dessinant une « France des moins » : moins de services publics, moins de commerces de proximité, moins d’infrastructures, qu’elles soient physiques ou numériques, moins d’accès aux soins, à l’éducation et à la formation.

Les outils qui servaient de support à la politique d’aménagement du territoire ont disparu les uns après les autres. Comme un symbole de renoncement, les directions départementales de l’équipement se sont effacées alors qu’elles jouaient un rôle essentiel, de conseil et d’accompagnement, dans la gestion des équipements collectifs et la correction des déséquilibres entre, et au sein, des territoires.

Plus que jamais les infrastructures conditionnent pourtant l’accès au savoir, au développement et à la compétitivité. Le rétablissement de l’égalité des chances entre les territoires suppose aujourd’hui des choix collectifs forts et une rupture avec ces décennies où le secteur des Travaux Publics a servi de variable d’ajustement budgétaire.

Dans l’esprit de notre profession, l’impératif écologique, aussi fort et juste soit-il, ne doit pas occulter la nécessité – non moins absolue – de redonner un sens et un véritable contenu à la politique d’aménagement du territoire. Nous pensons même que les priorités environnementales ne pourront être durablement assumées dans notre pays, et traduites dans les faits, sur fond de déséquilibres entre les territoires.

Les deux priorités sont, en réalité, indissociables l’une de l’autre et la meilleure façon de renforcer la « conscience écologique » dans notre pays, c’est de commencer par réduire les déséquilibres entre les territoires en investissant, partout et puissamment, dans les infrastructures qui préfigurent l’économie de demain.

Lutter contre la « dette grise » en réhabilitant les principes d’affectation et de pluriannualité

Le défaut de maintenance de nombre d’infrastructures a conduit à l’accumulation de ce que les économistes appellent une « dette grise » ou des « coûts reportés », avec la certitude que le manque d’entretien nous obligera dans le futur à des rattrapages très coûteux, bien supérieurs aux économies réalisées à très court terme. Autrement dit, tant du point de vue de la bonne gestion publique qu’au regard des exigences écologiques, il vaut mieux entretenir régulièrement nos réseaux d’infrastructures plutôt que de se trouver contraints de surinvestir demain, dans l’urgence, pour reconstruire des équipements dont la maintenance aurait été sacrifiée, comme c’est trop souvent le cas aujourd’hui.

Les constats, en la matière, sont particulièrement préoccupants : ainsi, par exemple, près de 20% des routes nationales sont en mauvais état selon l’Observatoire National des Routes. 16 % du réseau ferré est proche de la fin de sa durée de vie nominale et l’âge moyen des voies et aiguillages atteint 30 ans d’après l’Autorité de Régulation des Transports. 25 % des ponts et 14 % des murs de soutènement présentent des désordres structuraux significatifs ou majeurs et 10 % présentent des problèmes de sécurité nécessitant une action immédiate selon le CEREMA.

C’est pourquoi la Fédération Nationale des Travaux publics préconise deux principes de nature à infléchir les tendances observées et à maintenir la qualité de nos infrastructures et de nos réseaux : d’une part, réhabiliter le principe de l’affectation de certaines recettes fiscales afin d’assurer des ressources pérennes pour financer l’entretien, le renouvellement et l’adaptation des infrastructures et, d’autre part, favoriser les approches pluriannuelles des dépenses d’entretien et de régénération des réseaux.

Tenir compte de l’impact économique de la dépense en infrastructures dans la comptabilité publique

L’accroissement de l’investissement public dans les infrastructures a une double vertu : il stimule non seulement la production à court terme par des effets sur la demande globale, mais il génère aussi des impacts favorables à long terme sur la croissance économique.

À court terme, l’impact d’une hausse de l’investissement public dans les infrastructures est plus fort que celui de toute autre mesure de dépense publique, notamment parce que la dépense supplémentaire en infrastructures est entièrement et directement affectée à l’activité économique domestique, à la différence d’autres formes de relance économique qui peuvent favoriser les importations ou conduire à la constitution d’une épargne improductive.

À plus long terme, l’investissement en infrastructures est connu pour avoir un effet positif sur le potentiel de croissance de l’économie nationale à travers un amélioration de la productivité (gains de temps et d’efficacité à travers l’usage d’une infrastructure de transport par exemple) et les effets induits qu’il produit sur l’investissement privé.

S’y ajoute, de surcroît, un retour fiscal important et rapide qui n’est d’ailleurs que rarement intégré dans l’analyse coûts/ bénéfices des projets d’infrastructures. Le secteur des Travaux Publics génère, en effet, d’importantes recettes de cotisations sociales, de taxes, et notamment de TVA, et d’impôts, à commencer par l’impôt sur les sociétés. En considérant le taux de prélèvements obligatoires actuel (environ 48 %), le retour fiscal pour l’Etat d’un investissement qui serait cofinancé à 50 % (à l’image des Contrats de Plan Etat-Région par exemple) est ainsi quasi immédiat. À l’inverse, la réduction des dépenses publiques d’infrastructures, en plus de son impact économique défavorable, se révèle être un mauvais choix comptable au sens où il se traduit mécaniquement par une baisse importante de recettes fiscales et sociales, au détriment, de la situation de nos finances publiques.

Il ne faut pas oublier, enfin, que tout investissement dans les infrastructures se traduit par la création d’un actif physique qui accroît la valeur du patrimoine de la collectivité publique qui le porte, En revanche, le sous- entretien manifeste dont souffrent nombre de nos infrastructures aboutit, pour sa part, à une dépréciation mécanique de la valeur nette des actifs concernés, c’est à dire à un appauvrissement collectif.

C’est pourquoi la profession des Travaux Publics plaide en faveur d’un grand chantier de modernisation de notre comptabilité publique, en particulier locale, de manière à promouvoir l’évaluation des actifs publics selon une approche patrimoniale et à prendre en compte la « qualité » de la dépense publique pour valoriser celles qui créent de la valeur.

Libérer les possibilités de financement

La planification écologique nous invite à renouveler notre modèle de financement des infrastructures et à repenser les relations financières entre l’Etat et les collectivités locales qui représentent, à elles seules, 70 % de l’investissement public civil.

La préservation des ressources financières des collectivités locales constitue, à l’évidence, une absolue nécessité pour financer la transformation écologique et renforcer la cohésion des territoires. Et, dans cette perspective, au-delà des questions particulières relevant de la fiscalité locale et de l’assiette des impôts locaux qui doit rester dynamique, il est essentiel de donner davantage de lisibilité à l’évolution à moyen terme de la dotation globale de fonctionnement et de l’indexer a minima sur l’inflation.

Les projets cofinancés par l’Etat ont également un effet de levier important sur les investissements. À titre d’exemple, le Fonds vert a un effet multiplicateur moyen de l’ordre de 4 (2 milliards d’euros de subventions génèrent 8 milliards d’investissements dans les territoires avec les cofinancements). Concernant les infrastructures de transport, les appels à projets de Transports collectifs en site propre (TCSP), correspondant à 450 millions d’euros, alimentent au total un flux de plus de 5 milliards d’euros de projets. De la même façon, les subventions du plan vélo et marche 2023-2027 (250 millions par an) viennent soutenir de très nombreux projets d’itinéraires cyclables dans les territoires. Les crédits « Transport » de l’Etat ont ainsi un rôle majeur pour impulser des politiques publiques qui sont ensuite mises en œuvre au plus près des collectivités. Annuler de tels crédits aurait alors l’effet inverse, entraînant blocages et retards pour des équipements attendus par les Français.

Il faut évidemment aller au-delà en faisant appel dans certains cas, lorsque la recette existe, à l’investissement privé et à des modèles concessifs qui peuvent prendre le relais de l’investissement sur fonds publics.

Le modèle de la société de projet, à l’instar de la Société du Grand Paris (devenue la Société des Grands Projets), permet également de flécher une recette et de recourir à l’emprunt de long terme, en sachant que l’exploitation de l’infrastructure va générer durablement des retombées fiscales et financières importantes.

De manière générale, il n’y a aucune raison objective, d’un point de vue économique, de rejeter le recours à l’endettement, dès lors que l’investissement en infrastructures produit un surcroît de croissance et de retombées fiscales susceptibles d’autofinancer le projet ou correspond à une dépense écologique dont la charge serait inférieure au coût, à terme, de l’inaction publique.

Revenir sur les normes inapplicables (ZAN, ZFE, REP, CS3D, CSRD…)

 Pour créer l’adhésion, et éviter des blocages, voire des rejets, les politiques publiques ne doivent pas se traduire par un surcroît de contraintes et de normes : l’enjeu, le seul, est de générer une dynamique d’investissements au service de la transformation écologique.

Force est de constater que nous sommes aujourd’hui loin du compte, avec une profusion de normes en tous genres qui constituent des freins à l’initiative, à l’exemple des filières REP, ZAN, ZFE…Toutes ces démarches se sont avérées d’application très délicate et ont suscité beaucoup d’inquiétude et de mécontentement, et parfois même des doutes sur leurs finalités et leur efficacité réelles. Et le sujet de la réglementation est d’autant plus sensible que le domaine de la norme s’est considérablement étendu à l’échelle européenne (taxonomie verte, CS3D, CSRD…) avec toutes les lourdeurs administratives et les risques associés.

Les entreprises ont besoin de temps, d’accompagnement et de lignes d’interprétation sans équivoque pour appliquer ces textes et en faire de véritables outils de pilotage stratégique au service de la transformation écologique. Nous en sommes malheureusement encore loin.

Simplifier les procédures et rationaliser les voies de recours

 Il est impératif, par ailleurs, de simplifier et d’accélérer les procédures administratives pour faciliter la mise en œuvre des projets d’infrastructures, en les faisant bénéficier d’un statut dérogatoire (présomption de raison impérative d’intérêt public majeur [RIIPM], exemption du décompte du ZAN pour la période 2021-2031, sécurisation des procédures, délai de jugement des contentieux contre les autorisations environnementales encadré…), analogue à celui organisé dans le projet de loi Simplification pour les projets industriels reconnus d’intérêt national majeur.

L’objectif est de créer un cadre sécurisant pour les nouveaux projets d’investissement, trop souvent bloqués ou ralentis pour de mauvaises raisons, au détriment de l’intérêt général et des exigences de la transformation écologique.

Alléger la vie des entreprises et assurer le respect des délais de paiement

L’allègement des normes doit directement bénéficier aux entreprises. Dans le cadre du plan d’action de simplification, suspendu à l’heure actuelle, nous soutenons un certain nombre de mesures : le relèvement du seuil des avances versées aux PME par les grandes collectivités territoriales de 10 à 30 %, en attente d’un décret ; l’harmonisation du régime des variantes, vecteur d’innovation ; la pérennisation du seuil de gré-à-gré des marchés de travaux à 100 000 euros ; l’intégration des biens issus du recyclage et du réemploi dans la catégorie des achats innovants ; la simplification de la mise en œuvre des compensations des atteintes à la biodiversité ; la création d’un Haut Conseil de Simplification composé majoritairement d’entreprises et chargé d’évaluer globalement l’impact des normes (stock et flux) sur les entreprises (« test PME »).

Les délais de paiement, compte tenu notamment de leur aggravation depuis plusieurs mois, sont devenus un enjeu crucial pour les entreprises de Travaux Publics. La pratique des acheteurs publics ou de leurs maîtres d’œuvre conduit à des rejets illégitimes de factures, en contradiction avec les règles de la commande publique prévoyant la possibilité de rectifier une facture et de procéder au paiement des travaux sur la « base provisoire des sommes admises ». Ces pratiques de « délais cachés » faussent les résultats communiqués par l’Observatoire des délais de paiement.

Un chantier technique a été initié avec plusieurs administrations pour faire évoluer la plateforme Chorus Pro de facturation digitalisée, afin de rendre impossible le rejet d’une facture en dehors des cas limitativement prévus. Nous sommes en attente de ces développements informatiques, qui doivent être conduits par l’administration et qui permettraient non seulement le respect du droit mais surtout la survie d’un très grand nombre de TPE-PME.